SOLO 5 INQUIETUDES EN RELACIÓN CON LA
PARTICIPACIÓN AMBIENTAL POR MEDIOS VIRTUALES
GLORIA AMPARO RODRIGUEZ
Profesora Titular
Univesidad del Rosario
Bogotá, 21 de abril de 2020
LA PARTICIPACIÓN AMBIENTAL
La participación en materia ambiental se
constituye en un elemento preponderante para la garantía del derecho a gozar de
un ambiente sano, ya que ofrece la posibilidad de incidir de manera individual
o colectiva en aquellas decisiones que pueden llegar a afectarnos.
Es el fundamento principal del Estado social y ambiental de derecho, en el cual
se da la interacción entre los individuos, la sociedad, el sector productivo y
el mismo Estado.
El ejercicio de la participación es la mejor
condición para que existan mecanismos de
información, socialización y toma conjunta de decisiones, toda vez que permite el
establecimiento conjunto de reglas que construyan una verdadera democracia. Lo
anterior, a partir de la generación de acuerdos que pretendan hacer viable el
desarrollo del país desde una visión de construcción colectiva de futuro,
teniendo en cuenta la importancia de la intervención social en el
fortalecimiento y la credibilidad en la institucionalidad, así como en el redimensionamiento
del sector público y privado cuando se pretende realizar proyectos en las
regiones.
En ese entendido, se destaca que una forma de conocer, hacer
control y seguimiento, es mediante la implementación de mecanismos que faculten
contribuir en los procesos de toma de decisiones ambientales, de manera tal que
logre responder a las necesidades del país y a los intereses de las
comunidades. De ahí que se constituya en un imperativo la incidencia social en
el marco del desarrollo, mediante procesos de tomas de decisiones que deben ser
adoptadas con la sociedad, a partir de la inclusión y deliberación ciudadana en
la política y la gestión ambiental. Asimismo, como medida de prevención de futuros
conflictos.
Al respecto ha sostenido la Corte Constitucional que la participación es
una acción incluyente que integra y articula a los partícipes de las dinámicas
sociales. En otras palabras, la facultad que tienen los ciudadanos de escuchar
y conocer las propuestas de la administración o de los dueños de los proyectos
que los puedan afectar, para así informarse, intervenir y comunicar sus expectativas.
Así las cosas, en los procesos de licenciamiento ambiental y, en general, en
las decisiones y procesos de planificación de políticas que pueden afectar el
ambiente sano, se ha dicho que la participación debe ser previa, para efectos
de armonizar las obligaciones estatales relativas a la protección del ambiente
con los intereses de la comunidad (Corte Constitucional de Colombia, Sentencia
T-348 de 2012).
En virtud de los anteriores planteamientos, es indispensable
revisar el escenario actual relacionado con las posibilidades de participación
ambiental en situación de cuarentena y las propuestas que han surgido desde la
institucionalidad y el sector empresarial, alusivas a promover escenarios de
participación mediante sistemas virtuales. Como premisa se puede tener en cuenta
que la Corte Constitucional ha reiterado que el derecho a la participación debe
ser garantizado, ya que este es la facultad que tienen los ciudadanos de
escuchar y conocer las propuestas de las entidades estatales que les pueden
generar afectaciones e intervenir, informarse y comunicar sus intereses (Corte
Constitucional de Colombia, Sentencia T-660 de 2015).
PROPUESTA INSTITUCIONAL Y DE LAS EMPRESAS
En los últimos días, debido al riesgo de la pandemia COVID-19
y la necesidad de prevenir los contagios con un aislamiento obligatorio, el
Gobierno Nacional ha dado instrucciones tendientes a minimizar las reuniones
presenciales de grupo, estableciendo medidas para atender la contingencia y ha sugerido
acudir a los canales virtuales institucionales para que los servidores públicos
puedan desarrollar sus funciones y actividades.
En este contexto se han presentado diferentes propuestas para
el desarrollo de mecanismos de participación por medios virtuales, tales como
las audiencias públicas ambientales
y las consultas previas de medidas legislativas y administrativas,
dado que en el marco de esta situación se suspendieron las visitas de
verificación y reuniones de consulta previa teniendo como fundamento el Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417
de marzo de 2020.
De igual forma, en un primer momento se suspendieron las
acciones y actuaciones presenciales de los procesos de consulta previa que
implicaran visitas, reuniones y aglomeraciones físicas de las comunidades
durante el aislamiento preventivo y se recomendó promover y permitir el uso de
herramientas tecnológicas y virtuales para que en la mayor medida posible y de
manera libre e informada, se adelantaran dichas consultas previas
mientras dure el aislamiento.
En un segundo momento, el Ministerio del Interior
argumentando que, en ejercicio del deber de diligencia para garantizar la
consulta previa a las comunidades étnicas, encontró que la recomendación de
usar herramientas tecnológicas y virtuales para efectuar la consulta resultaría
aplicable solo en la medida que existieran las condiciones de acceso a los
medios tecnológicos y que las comunidades étnicas aceptarán de manera libre e
informada su utilización. En palabras de esta institución, dada la relevancia
social que ha generado las recomendaciones señaladas y el ánimo permanente de
concertación con las comunidades étnicas, encontró procedente derogar la circular
que inicialmente establecía las consultas virtuales.
De otro lado, el director de la Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales – ANLA, en la sesión virtual realizada por la Cámara de
Representantes el pasado 15 de abril de 2020,
señaló que poco a poco se están realizando sesiones virtuales para las reuniones
de información adicional en los trámites con auto de inicio antes de la
declaratoria de confinamiento obligatorio y asegura que les ha funcionado “muy
bien”. Señaló igualmente que se han efectuado audiencias virtuales en procesos de
seguimiento de proyectos.
También mencionó que existen en este momento en la ANLA doce
(12) solicitudes de audiencias públicas ambientales, de las cuales se están
considerando convocar de manera virtual a cuatro (4) de ellas y se ha pensado
en realizar un piloto de audiencia pública ambiental, pero que las mismas fueron
suspendidas por el término de duración del aislamiento preventivo obligatorio
ordenado por el Presidente de la República.
Además de lo anterior, desde el sector empresarial se le ha propuesto
al Presidente de la República adoptar una serie de medidas para evitar en estas
épocas de pandemia una parálisis de la actividad económica, entre ellas se
destaca la de “considerar la aprobación de procedimientos abreviados para temas
que hoy frenan el desarrollo como son los trámites de regalías, de consulta
previa y licencias ambientales, para que en concordancia con las disposiciones
legales respectivas, se aumente y acelere la productividad en los sectores
estratégicos de desarrollo económico del país”.
Luego de presentar estas situaciones, consideramos preciso hacer
los siguientes planteamientos y realizar algunos interrogantes sobre la
viabilidad de efectuar estas modificaciones en los mecanismos de participación
de carácter administrativo ambiental.
ALGUNAS INQUIETUDES
Se advierte que han sido varias las interpelaciones en
relación con estas propuestas, por parte de los pueblos y organizaciones indígenas,
de la Procuraduría General de la Nación, de los ambientalistas, de las ONG,
etc.
Debe advertirse que, sobre el acceso
a internet, según las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, en materia de
resultados el Estado todavía no ha logrado garantizar un bienestar que brinde
igualdad de oportunidades a las personas, independientemente de su lugar de
origen, por lo que es todavía esto es un reto. En efecto, las subregiones
rurales remotas y cercanas a ciudades son las que presentan un menor puntaje frente
al promedio nacional de cobertura de internet banda ancha (8,7 %) (Bases del
Plan Nacional de Desarrollo, 2018).
Se menciona igualmente en este
documento que, en Colombia existen 102 pueblos indígenas y el 20% tiene una
amplia cercanía con la tecnología, el 40% está en una transición en el
conocimiento y apropiación de estos medios, y un 10% está muy alejado - como
los de la Amazonía, Orinoquía, Chocó y la Guajira- (Mintic, De Felipe Díaz,
2018).
Por consiguiente, en este momento hay muchos interrogantes a
resolver sobre estas propuestas y en este documento queremos dejar planteadas
solo cinco inquietudes al respecto:
1.
Para el ejercicio de la
participación se requiere de manera fundamental la existencia de información transparente y oportuna, así como su
libre acceso por parte de la comunidad. El derecho de acceso a la información
al igual que el derecho a la participación son derechos fundamentales que le imponen dos deberes a la administración, según
refiere la Corte Constitucional. Estos son (i) suministrar información clara,
completa, oportuna, cierta y actualizada sobre el funcionamiento, a quien lo
solicite y, (ii) velar por la conservación y mantenimiento de la información
relacionada con sus actividades (Corte Constitucional de Colombia, Sentencia
C-644 de 2017).
Lo preliminar teniendo en cuenta además que la CIDH
(Opinión Consultiva OC-23/17) ha sostenido que el derecho de acceso a la
información ambiental debe ser respetado y garantizado por los Estados,
especialmente bajo la figura de la obligación de transparencia activa, esto
quiere decir que de manera oficiosa la Administración debe suministrar a las personas
la información relacionada con las afectaciones al entorno, indicando también que
en el marco de la protección del ambiente esta obligación incluye el deber de
brindar mecanismos y procedimientos para la solicitud, recopilación y difusión
activa de la información proveída por el Estado.
En
este orden de ideas, teniendo en cuenta los componentes aludidos ¿cuáles son
los mecanismos efectivos para garantizar estos derechos a las comunidades
afectadas por los proyectos que van a ser consultados o sobre los cuales se
realizarán audiencias públicas vía electrónica?
2.
En
palabras de la Corte, la participación tiene una función instrumental en el
marco de las decisiones ambientales, ya que sirve al propósito de realizar
diagnósticos de impacto comprensivos. En efecto, cuando se van a realizar
proyectos que afectan el ambiente se deben realizar estudios de impacto, que
sirven para verificar cuáles serán las posibles afectaciones que se producirán
y, en ese contexto, establecer las medidas de compensación y de corrección más
adecuadas. Esta etapa se constituye como indispensable para garantizar la
participación de las comunidades asentadas en el área de influencia del proyecto,
pues ellas tienen conocimiento de primera mano y son quienes eventualmente
sufrirán los impactos, de modo que la información que aporten al proceso
garantizará la realización de una evaluación completa. En dichos eventos se ha
dicho que es necesario garantizar los espacios de participación, información y
concertación, que implican el consentimiento libre, previo e informado (Corte
Constitucional, Sentencia T-348 de 2012).
Los
procesos sociales en muchas ocasiones requieren de traductores en las lenguas
de los pueblos y espacios que les permitan conocer de manera profunda los
proyectos. Las comunidades deben ser enteradas sobre la manera como la
ejecución de los proyectos puede conllevar afectación y deben poder valorar
conscientemente las ventajas y desventajas sobre su viabilidad en aras de
llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento. De manera que nos preguntamos:
¿Cómo
se va a garantizar a las comunidades asentadas en el territorio, los espacios
de participación, información y concertación, dado que esto implica lograr su
consentimiento libre, previo e informado de acuerdo como lo ha señalado la
Corte Constitucional?
3.
Como
se ha reiterado, el derecho a la participación en los casos de proyectos que
pueden generar afectaciones a las comunidades implica que estas pueden
intervenir, informarse y comunicar sus intereses. En otras palabras, según la
Corte Constitucional, la participación no se reduce a que la autoridad
competente organice reuniones de información, concertación o audiencias, sino
que de manera coordinada con la comunidad se garantice la participación y se
asuma la protección de las personas en situación de vulnerabilidad que van a
ser afectadas de modo negativo por las decisiones de la administración (Corte
Constitucional de Colombia, Sentencia T-660 de 2015).
Así
las cosas, en aras de garantizar verdaderos procesos participativos, ¿cómo
serían las metodologías y realización de consultas y audiencias virtuales y qué
mecanismos podrían implementarse para que estos procesos se constituyan en
verdaderos diálogos y trasciendan los procesos de mera información sobre
decisiones ya tomadas por las autoridades? Sobre todo, atendiendo al principio
de progresividad y no regresividad de los derechos y que solo se puede regular
la participación por una norma estatutaria y en el caso que la temática sea
sobre consulta previa, esta debe surtirse antes de dicho proceso.
4.
La
promoción de audiencias públicas y las consultas previas por medios virtuales
requiere de los instrumentos tecnológicos indispensables para que las
comunidades cuenten con conocimiento y con los computadores o tabletas necesarias
para hacerlo.
Al respecto de las audiencias
públicas ambientales virtuales, la Procuraduría General de la Nación manifestó
lo siguiente:
“…pretender implementar un mecanismo de
audiencia pública ambiental de manera virtual, de una u otra manera estaría
reduciendo la capacidad de participación precisamente por la fatal de
conectividad y en consecuencia se vulneraría el derecho a la participación
activa y dinámica de las comunidades afectadas que pretenden garantizar el
derecho a gozar de un medio ambiente sano al incidir en las decisiones que
pueden afectarlos, a más de sus derechos sociales y productivos”
En consecuencia, el interrogante estaría enfocado a
quién debería asumir de forma rápida mecanismos para el aprestamiento mediante
la capacitación y entrega de implementos como computadores y adecuada conexión
para hacer las audiencias virtuales. ¿Esto es responsabilidad de los dueños de
los proyectos o la institucionalidad y cómo se garantiza que las comunidades
cuenten con plenas garantía para ejercer la participación?
5. Dentro
de la adopción de decisiones obligatorias para el país, la injerencia social se
torna importante, especialmente en los temas que son de interés para las
comunidades. Dichos procesos requieren de capacitación, reflexión y un examen
profundo sobre las implicaciones que puedan tener este tipo de decisiones en lo
social, cultural, ambiental y económico.
De
esta forma, es sustancial que en el marco de la democracia participativa se
garantice a todos los sectores su intervención en los asuntos de interés
colectivo donde evidentemente todos somos sujetos de derechos y deberes, que se
vuelven efectivos en la medida que contamos con elementos para examinar y
proponer mejores acciones en la toma de decisiones ambientales.
En los pueblos y comunidades indígenas, al menos, sus
miembros tienen como costumbre el reunirse para dialogar entre sí y establecer
los pro y contras del proyecto, obra o actividad que se les consulta. Dicha
situción los obliga a congregarse dado que según sus usos y costumbres la toma
de decisiones es colectiva.
De ahí que, la última pregunta (aunque existen muchas más), estaría
enfoncada a conocer la forma como se plantea garantizar una verdadera
deliberación y toma de decisiones en un contexto de participación por medios
virtuales, esto es, ¿Cómo se garantiza un debate profundo con la inclusión de
todos los miembros de la comunidad?
Finalmente, estamos de acuerdo en que se
deben asumir medidas contundentes para garantizar la salud de todas las
personas en la presente situación de pandemia. Aunque se propone realizar consultas
previas por medio virtual solo si existen las condiciones, la situación que se
ha presentado llama a reflexionar sobre múltiples elementos de la participación
en asuntos ambientales. Entre ellos, sobre la necesidad de que Colombia surta
de manera completa el proceso de ratificación del Acuerdo de Escazú sobre
acceso a la participación, la información y la justicia ambiental. Es
trascendental tener presente que la participación es un derecho y un deber para
la construcción conjunta de mejores condiciones de vida, para la protección de
los recursos naturales y el logro de la justicia ambiental.
Se debe consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos
apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada
vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de
afectarles directamente (Convenio 169 de la OIT – Ley 21 de 1991). La Corte
Constitucional ha señalado que este es un derecho fundamental que aplica en
nuestro país (Sentencia SU 039 de 1997), para los pueblos indígenas, las
comunidades ROM, negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras.